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                      地方政府公共服务外包的问题及对策探析——以环卫服务外包为例

                      来源: www.koshiobi.com 作者:vicky 发布时间:2017-06-13 论文字数:30266字
                      论文编号: sb2017060810161316598 论文语言:中文 论文类型:硕士毕业论文
                      本文是行政管理论文,本文通过对政府环卫行业外包的研究阐述了外部进展现状,同时研究了外包中存在的问题,分析了原因,对环卫行业市场化改革进行探索,最终有利推动政府环卫行业外包
                      第一章相关概念界定和理论基础
                       
                      第一节相关概念界定
                      -、公共服务
                      公共服务是指由政府提供的,面向全体公民的一系列服务的总称。具体可以分为有形产品和无形产品两大类,前者主要包括道路交通、机场码头等,后者主要包括卫生医疗,文化传播、科学技术推广应用等。公共服务产品覆盖面广,种类多样,旨在满足全体公民的共同需求。因此企业难以提供该产品,必须由具有强制性公共权力的部门或机构负责,在尽量降低成本的同时,获得最大效益。同时,公共服务集中于公众的生产和生存的基础领域,因此公平性是其强制要求。
                      二、公共服务外包
                      政府公共服务化包又称合同外包、签约外包,是一种全新的公共服务提供形式。是指政府退出公共服务的生产环节,而是与具有资质的社会组织或企业签订合同,约定服务的数量和具体标准,由社会组织或企业负责公共服务的生产,经过第三方机构的评估达标后政府向其支付费用,并向公众提供公共服务。与传统政府直接生产提供不同,公共服务外包大幅降低了公共经费支出,精简了操作流程,提高了职能效率,推动了行政改革进程。?
                      在公共服务的生产过程中,政府起协调作用,私营企业负责生产,政府向私营企业支付一定的生产费用。具体而言,政府的理想定位是;(1)公众的公共服务需求统计和确认者;(2)公共服务的理性购买者;(3)公共物品和服务合格质量鉴定者;(4)公平合理的征税者;(5)合理预算的执行者,在可承受范围内支付承包商相关费用。?
                      ..........................
                       
                      第二节相关理论阐述
                      一、新公共管理理论
                      ?新公共管理?是一种全新概念的公共行管理模式,1980年以后流行于欧美等发达国家,目前已经发展为欧美推动行政改革的主导思想。该理论源于现代西方经济学,强调公共部门引进私营企业的优秀管理方法,鼓励竞争,变革目前的竞争机制,提高公共服务的数量和质量,看重公共部门工作人员的社会响应力和政治敏感性,并改革当前的管理机制,在人员招聘、福利待遇、工作内容和服务期限上加以改进,精简流程,提高效率。
                      随着新公共管理理论的逐渐推广,行政改革也逐步推进,政府的公共管理和公共政策职能开始彼此独立,政府与具有合法资质的企业或组织签订合同,由其负责管理社会事务,并提供公共服务,政府负责监管服务质量。政府的公共管理职能逐渐被弱化。因此有部分学者认为西方国家政府正在推动"非管理化"。需要指出的是,由于新公共管理理论从满足公民需求出发,在尽量降低公共服务成本的同时保证了公共服务的高质量,结果与产出为导向,实行精细化成本控制,充分吸收和借鉴了现代企业管理理论,进一步推动行政改革,提島公共部门服务效率,同时大幅度降低了行政权干预和贪污腐败的发生,得到公众的一致认可。
                      公共选择理论的一大进步之处就在于在政治学领域提出了理性经济人假设,通过分析产生了新的结论。该理论髙度认可了市场制度的积极作用,要求打破行政垄断,鼓励企业、非营利組织和政府公共部门高效合作,共同完成公共产品的生产和分配。同时鼓励全方位的良性竞争,发挥市场机制作用,为民众提供更多选择,满足其"用脚投票"要求;打破政府的权利垄断,下放部分权利,实现不同组织的拥有相同的职能和管理范围",以极大的促进了公共服务外包的发展。
                      ?.........................
                       
                      第二章地方政府环卫服务外包案例分析
                       
                      ?第一节深圳环卫服务外包
                      北上广深等一线城市最早进行了环境卫生服务外包试点工作,而深圳市的环卫外包发展最为完善,具有较高代表性。
                      一、实施环卫服务外包的背景
                      改革开放后,深圳经济高速发展,由一个南海渔村逐渐成为国内重要的一些城市,而城市的发展和居民生活质量的提高不能离开环境卫生的改善。近年来,公共服务外包理论研究逐渐增多,各大城市纷纷开展外包工作,国内外的成功案例逐渐增加,可以学习和借鉴其先进经验,在此基础上,为了提升环卫服务质量,深圳市政府进行了环卫服务外包的试点推广工作。
                      二、概况介绍
                      2003年,深圳正式推进环境卫生管理体制改革,确义了市场化专业化制度化的改革目标,并结含各地区发展现状,于2004年底成功完成了环卫工作的统一管理,随后又出台一系列政策,推进环卫服务的市场化和产业化改革。到2012年,除部分老旧社区仍处于整改状态外,已全面完成了环卫体制改革进程,全市的道路清扫、垃圾清运等服务全部外包,环境卫生也大为改善,改革进程初步成功。深圳市的环卫服务改革的主要内容有下几点,道路清扫、垃圾清运全部外包,政府出资兴建垃圾处理厂和焚烧厂,通过特性经营等方式,鼓励私营企业参与垃圾处理和回收利用。
                      深圳市政府运用了公开招标的方式,评选工作由相关政府采购中心负贵,对最恰当的服务商进行选取,在确定之后,即可由街道办进行相关外包合同的签订。就这一?工作而言,政府对竞标企业的等级进行了设置,要达到乙级上。结合相应标准开展招标活动,有必要结合卫生级别对标准进行测算,随后再结合面积来收费。政府往往会结合实力等综合指标的评估,来评标相应的外包商。就当地而言,从事该活动的企业相对较多,共达三百多家,并且多以私人企业为主。因此,就深圳的环卫市场而言,不仅成熟度高,此外竞争也异常激烈。平均来看,在外包招标活动开展时,投标的企业多达七八家,选择空间相对较大。虽然深圳市的环卫公司很多,但是公司多是以盈利为目的的,一旦中标在随后的外包项目推进中多半是应付政府。同时环卫工人大多是下岗王人或者学历不高者,现在有很多高科技的工具,环卫工人一时也难熟练掌握,导致服务质量不能得到很好的提升。
                      ...........................
                       
                      第二节济南环卫服务外包
                      一、实施环卫服务外包的背景
                      2003年,济南市重新确定了环卫服务的发展目标,全面提升供给效率和供给水平为目标,推进公共服务市场化改革。以环卫行业公共服务外包为试点,减少政府财政支出,提高公共服务领域的整体供给效率。
                      ?二、概况介绍
                      济南市当前以生活废弃物处理中心作为唯一的处置生活废弃物的场所。1992年建设并投入运用,六年后对此进行改扩建,就当前来看,已逐渐饱和。在生活垃圾快速增加的同时,当地处理生活垃圾的能力存在显著不足。如处理的方式及工艺均存在问题,亟待优化。在细致的探及论证,对国内外先进方式的充分借鉴,及对生活垃圾成分等进行全方位分析的基础之上,最终确定以焚烧为主、填料为辅的原则,完成对当地第二生活垃圾综合处理广的构建。?
                      就项目来看,具体包括两大块,分别是垃圾卫生填埋场及垃圾焚烧发电厂、配套项目。在对焚烧发电厂的建设运营方面,主要由光大国际有限公司投资,并以BOT了方式为基础来进行,经营期长达二十五年,而其他项目的建设,则主要由当地政府投资进行。项目投资超过十二化元,其中的九亿元由光大国际有限公司投资,剩余投资则由市政府负责。项目占地五百九十多亩,其中一百二十亩为焚烧发电厂、约为六十亩为场外道路、卫生填埋场地共为四百一十五亩左右。项目建设完成之后,本市的垃圾处理将体现出如下格局,即焚烧为主、卫生填埋为辅,由此可实现生活垃圾处理的资源化、减量他目标,最终实现城乡环境的有效改善,及承载能力的提升。?
                      ...........................
                       
                      第三章地方政府环卫服务外包的现状分析.............22
                      第一节地方政府环卫服务外包的现状.............22
                      一、地方政府环卫服务外包的概况...........22
                      第四章国外政府环卫服务外包的经验借鉴............32
                      第一节国外政府环卫服务外包的实践经验................32
                      一、新加坡环卫服务外包的实践...............32
                      第五章完善地方政府环卫服务外包的建议.............37
                      第一节明确政府在环卫服务外包中的定位..................37
                      一、明确政府职责的定位..............37
                       
                      ?第五章完善地方政府环卫服务外包的建议
                       
                      ?第一节明确政府在环卫服务外包中的定位
                      ?新公共管理理论指出在进行公共服务时需要保证管理职能和政策职能的相互独立,从而使得安排公共服务的主体和提供公共服务的主体分离。在此之前政府是提供和安排公共服务的主体,随着经济体制的发展,我国逐渐将公共服务推向市场化,从而使市场承担公共服务"提供者"的角色。通过将公共服务推向市场化,可引入大量的民营资本,从而促进环卫行业市场的发展,实现政府职能的转型,公共服务也可以形成多元化的供给。?
                      地方政府公共服务外包并不意味着地方政府可以对公共服务的实施撒手不管,政府作为公共服务的直接责任人,必须耍在公共服务外包过程中明确的认识到从提供到管理职能的转变,这也是影响公共服务外包成效的重要因素。新公共管理理论要求政府和市场在进行决策、监督和评价时进行角色的转型。
                      环卫服务外包要求政府和事业单位、政府和企业、管理层和操作层的相互分离。在地方政府环卫服务外包过程中,政府职能从"提供者"向"安排者"进行转变,由市场负责环卫服务工作的落实,从而充分发挥市场机制的积极作用。在环卫服务外包时,影响其成效的关键因素有市场体系的培育、制度的建设、监督的成效。政府的职能逐渐转变为决策的制定者,环卫服务质量的监督者及环卫服务的购买者,通过加强对市场机制的完善、相关制度的落实及严格的监督对环卫服务进行监管规划,从而保障环卫市场的稳定有序运行,也保证环卫服务质量的提升,在保证环卫市场公平公正的原则下引入更多的民营资本参与到公共服务中来。?
                      ...........................
                       
                      结论
                      ?本文是将理论和实践有机的结合起来进行研究的,所采用的基本理论是西方发达国家中的公共选择理论、新公共管理理论、治理理论及公私合作理论胃,即使这些理论在很多地方都适用,但是由于中国的社会、历史和文化背景等原因,需要将其进行融合和改进。
                      ?本文围绕地方政府环卫服务外包工作中存在的政府观念、政府担任的角色、政府职能转变不到位,外包程序混乱,没有健全的监督管理体系,企业素质较低等情况展开研究,明确提出政府的定位、制定完善的服务外包程序规范及监督题评价体系、进一步推动环卫市场的发展、为其营造出良好的社会环境等建议。
                      最后,本文的研究由于个人能力有限和资源等方面的限制,远远没有将地方政府环卫服务外包的内容涵盖完全,并且本文的研究还存在很多的缺点和不足,需要再进行进一步的深入的研究。
                      参考文献(略)

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